Mesurer l’évolution des salaires dans la fonction publique
Point d’indice, ITB-GI, salaire moyen, structure constante, RMPP : ce que mesure chaque indicateur, et ce qu’il cache
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« Le salaire des fonctionnaires a augmenté de 3 % », « le pouvoir d’achat des fonctionnaires a baissé de 10 % » : les deux phrases peuvent être vraies la même année, parce qu’elles ne parlent pas de la même chose. Il existe au moins six manières de mesurer l’évolution des salaires dans la fonction publique, qui répondent à six questions différentes. Cet article les présente une par une, en partant du plus simple (la valeur du point d’indice) vers le plus composite (le salaire moyen), et les illustre sur la fonction publique de l’État (FPE), pour laquelle les séries sont les plus longues.
1 Les briques du salaire d’un fonctionnaire
Le salaire brut d’un fonctionnaire se compose de deux parties.
- Le traitement indiciaire brut : un indice majoré, fixé par une grille selon le corps, le grade et l’échelon de l’agent, multiplié par la valeur du point d’indice, commune à toute la fonction publique (4,92278 € bruts par mois depuis le 1er juillet 2023). Le traitement représente environ les trois quarts du salaire brut.
- Les primes et rémunérations annexes (indemnité de résidence, supplément familial, primes statutaires, heures supplémentaires, primes exceptionnelles…) : environ un quart du salaire brut, beaucoup plus pour certains corps de catégorie A de l’État, beaucoup moins pour les enseignants.
Le salaire net s’obtient en retirant les cotisations salariales (retraite, RAFP) ainsi que la CSG et la CRDS.
L’évolution du salaire d’un agent peut donc venir de quatre sources :
- la valeur du point augmente (mesure générale, pour tous) ;
- la grille est modifiée : points d’indice ajoutés à certains échelons, refonte d’une grille (mesures générales ou catégorielles) ;
- l’agent avance dans la grille : il change d’échelon avec l’ancienneté, ou de grade ou de corps par promotion (c’est le « glissement vieillesse-technicité » positif, GVT positif) ;
- ses primes évoluent.
Chaque indicateur retient une partie de ces sources, et c’est ce qui fait leurs différences.
2 Le point d’indice et la grille : l’ITB-GI
2.1 La valeur du point
C’est l’indicateur le plus visible dans le débat public, parce qu’il résulte directement d’une décision du gouvernement. Il a été gelé de juillet 2010 à juin 2016, revalorisé de 0,6 % en juillet 2016 puis en février 2017, de nouveau gelé jusqu’en juin 2022, puis augmenté de 3,5 % au 1er juillet 2022 et de 1,5 % au 1er juillet 2023.
Déflaté par les prix, et corrigé de la hausse des cotisations salariales (le passage du brut au net s’est dégradé avec la réforme des retraites de 2010), le pouvoir d’achat du point net a perdu environ 30 % depuis 2000 avec l’IPC, et plus d’un tiers avec l’IPCH.
Mais aucun fonctionnaire ne voit son salaire évoluer exactement comme le point : les primes n’y sont pas indexées, la grille bouge aussi, et les agents avancent dans la grille. C’est tout l’objet des indicateurs qui suivent.
2.2 L’indice de traitement brut – grille indiciaire (ITB-GI)
La DGAFP calcule chaque trimestre l’ITB-GI, qui mesure l’évolution du traitement indiciaire brut à échelon donné pour les fonctionnaires civils de l’État. Il intègre la valeur du point et les mesures générales ou catégorielles sur les grilles : relèvement du minimum de traitement, ajout de points, reclassements. Sa version nette de cotisations est l’ITN-GI (DGAFP 2025). En moyenne annuelle, l’ITN-GI a augmenté de 0,2 % en 2021, de 2,1 % en 2022 et de 2,7 % en 2023, pour une inflation de 1,6 %, 5,2 % et 4,9 %.
L’ITB-GI répond à la question : combien vaut un échelon de grille, hors primes ? C’est un indicateur de politique salariale, pas de salaire perçu :
- il exclut les primes ;
- il exclut l’avancement des agents dans la grille ;
- il ne couvre que les fonctionnaires de l’État, et pas les contractuels ni les autres versants.
La garantie individuelle du pouvoir d’achat (GIPA) est une prime versée aux agents dont le traitement indiciaire brut a progressé moins vite que les prix sur quatre ans. Elle compense la baisse de l’ITB-GI pour les agents bloqués en fin de grille. Comme c’est une prime, elle n’entre pas dans l’ITB-GI.
3 Le salaire net moyen
L’Insee publie chaque année, pour chaque versant, le salaire net moyen en équivalent temps plein (EQTP) de l’ensemble des agents : fonctionnaires, contractuels, bénéficiaires de contrats aidés. En 2024, il s’élève à 3 018 € dans la FPE (Galiana et Gateaud 2026), 2 317 € dans la territoriale et 2 896 € dans l’hospitalière.
C’est un indicateur de coût moyen d’un agent, pas de rémunération d’un agent donné. Il dépend des salaires, mais aussi de qui est employé : si l’État embauche des jeunes en bas de grille pour remplacer des retraités en haut de grille, le salaire moyen baisse, même si aucun salaire individuel ne diminue. Ce sont les effets de composition, ou effets de structure.
Chaque Insee Première recalcule l’année précédente (champ, source, concepts). Pour construire une série longue, il faut enchaîner les évolutions annuelles publiées, pas comparer les niveaux.
4 Le salaire à structure constante : le prix d’un poste
Pour neutraliser les effets de structure, l’Insee a longtemps publié (voir par exemple Insee 2005) un salaire net moyen à structure constante : on fige la répartition des effectifs par corps, grade et échelon au niveau de l’année précédente, et on calcule l’évolution moyenne des salaires de chaque « poste de travail ».
C’est l’indicateur qui répond à la question : combien vaut un poste donné, primes comprises ? Il est proche de l’ITB-GI, mais il inclut les primes et couvre tous les agents civils de l’État.
La différence entre l’évolution du salaire moyen et celle du salaire à structure constante est l’effet de structure, aussi appelé « GVT solde ».
5 La RMPP : le salaire des personnes en place
La rémunération moyenne des personnes en place (RMPP) mesure l’évolution du salaire net des agents présents toute l’année les deux années consécutives, chez le même employeur et avec la même quotité de travail (environ deux agents sur trois). Elle répond à la question : comment a évolué la paie de ceux qui sont restés ?
La RMPP additionne l’évolution du prix des postes et l’avancement de chaque agent :
\[\text{RMPP} \;\approx\; \text{structure constante} \;+\; \text{GVT positif (effet de carrière)}\]
Tant que la grille est croissante avec l’ancienneté, le GVT positif est positif, autour de +2 points par an dans l’État. La RMPP est donc presque toujours positive, même lorsque le prix des postes baisse en termes réels.
Deux limites font qu’on ne peut pas y lire « l’évolution du pouvoir d’achat des fonctionnaires » :
- elle cumule l’avancement : un agent qui aurait été en place de 2008 à 2023 aurait vu son salaire réel augmenter de 22 %, ce qui n’a rien à voir avec l’évolution des salaires d’un corps donné ;
- elle est une moyenne : chaque année, la plupart des agents ne changent pas d’échelon (un échelon dure 2 à 4 ans), et ceux qui sont en fin de grille n’en changent plus. Leur salaire suit alors la grille, et baisse en termes réels quand l’inflation dépasse les revalorisations. En 2023, 53 % des agents en place de la territoriale ont vu leur rémunération progresser moins vite que les prix, alors que la RMPP moyenne n’y baissait que de 0,2 % (DGAFP 2025).
5.1 Un exemple chiffré : la grille des professeurs des écoles
Le schéma suivant utilise la grille réelle des professeurs des écoles et certifiés (classe normale, puis hors classe ; salaires nets primes comprises, point à 4,92 € ; Ministère de l’Éducation nationale (2024) ; SNUipp-FSU Paris (2024)). Il suppose une baisse de la grille de 7 % en termes réels sur cinq ans, ordre de grandeur de 2017-2022, et y ajoute les 5 points d’indice attribués au 1er janvier 2024 à tous les échelons (environ 17 € nets par mois en euros de l’année de départ).
6 Recoller les morceaux : l’effet de structure
L’effet de structure a deux composantes de signe opposé :
- le GVT positif, ou effet de carrière : les agents présents avancent dans la grille, ce qui fait monter le salaire moyen ;
- le GVT négatif, ou effet d’entrées-sorties (ou « effet de noria ») : les agents qui partent, souvent en fin de carrière, sont remplacés par des agents qui entrent en bas de grille, ce qui fait baisser le salaire moyen.
Toutes les pièces s’emboîtent alors :
\[\Delta\,\text{salaire moyen} \;\approx\; \underbrace{\Delta\,\text{structure constante}}_{\text{prix des postes}} \;+\; \underbrace{\text{GVT positif} + \text{GVT négatif}}_{\text{effet de structure}}\]
\[\text{RMPP} \;\approx\; \Delta\,\text{structure constante} + \text{GVT positif} \quad\Rightarrow\quad \Delta\,\text{salaire moyen} \;\approx\; \text{RMPP} + \text{GVT négatif}\]
| Année | Structure constante | GVT positif (carrière) | GVT négatif (entrées-sorties) | Effet de structure | Salaire moyen | RMPP |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 1994 | -1,1 | 2,3 | -1,1 | 1,2 | 0,1 | 1,5 |
| 2003 | -0,9 | 2,2 | -1,9 | 0,3 | -0,5 | 1,5 |
| 2009 | 1,3 | 2,0 | -1,3 | 0,7 | 2,0 | 3,5 |
En 2003, par exemple, le prix des postes baisse de 0,9 % en termes réels ; l’avancement apporte +2,2 points, le renouvellement des agents en retire 1,9. Le salaire moyen baisse ainsi de 0,5 %, pendant que les agents en place gagnent 1,5 %. L’écart entre ces deux derniers chiffres, deux points, est à peu près l’effet d’entrées-sorties.
6.1 Trente ans d’effet de structure dans l’État
Le graphique montre trois choses :
- l’effet de carrière est remarquablement stable, entre +1,8 et +2,4 points par an de 1991 à 2009 : c’est la pente moyenne des grilles ;
- l’effet d’entrées-sorties se creuse de −1,1 point au milieu des années 1990 à −1,9 point en 2001-2003, avec la montée des départs à la retraite. L’effet de structure net passe ainsi de +1,2 point à +0,2/+0,3 ;
- le pic de 2006-2008 (jusqu’à +1,9 point) est un effet de champ : le transfert aux collectivités de plus de 50 000 agents peu qualifiés (TOS, agents de l’équipement) fait mécaniquement monter le salaire moyen de l’État.
6.2 La décomposition publiée aujourd’hui : présents, fluctuants, entrants et sortants
Depuis le millésime 2014, l’Insee et la DGAFP publient une autre décomposition, par population plutôt que par poste. L’évolution du salaire moyen y est la somme de quatre contributions :
- celle des personnes en place (la RMPP pondérée par leur poids) ;
- celle des « fluctuants », les agents qui ont changé d’employeur ou de quotité, ou qui n’ont travaillé qu’une partie de l’année ;
- l’écart entre entrants et sortants (l’effet de noria) ;
- les variations d’effectifs entre ces groupes.
L’effet de noria pèse en général entre −0,4 et −1 point par an. Il se creuse en 2022 (−1,4 point dans l’État, −1,7 dans l’hospitalière), année d’inflation forte où le salaire moyen de l’État recule de 2,2 % en termes réels. Cette décomposition ne dit pas, en revanche, combien vaut un poste donné.
7 Quinze ans de salaires dans l’État
L’indice ci-dessous enchaîne les évolutions publiées par l’Insee jusqu’au millésime 2020, dernier pour lequel le salaire à structure constante est publié. De 2021 à 2023, il est prolongé à partir des rapports annuels de la DGAFP : la RMPP brute des fonctionnaires civils, moins le GVT positif, soit les mesures générales et catégorielles plus les primes des présents. La zone ombrée correspond à la grille seule (ITN-GI, hors primes).
- À poste donné, le salaire net réel de l’État est à 95,4 en 2023 (base 100 en 2008) : environ 5 % de pouvoir d’achat en moins. Un peu moins de deux points ont été perdus avant 2020, surtout pendant le gel du point, et le reste pendant la période d’inflation 2021-2023.
- Le salaire moyen est revenu à peu près à son niveau de 2008 (99,8). L’écart avec la structure constante mesure l’élévation de la qualification des emplois de l’État.
- La RMPP cumulée (122,0) décrit un agent resté en place quinze ans et ayant bénéficié de tous ses avancements : ce n’est pas le salaire d’un agent type.
7.1 IPC ou IPCH ?
Les séries de l’Insee sont déflatées par l’indice des prix à la consommation (IPC). L’indice des prix harmonisé (IPCH), utilisé dans les comparaisons européennes et par la BCE, a augmenté plus vite, en particulier en 2022-2023 (+5,9 % et +5,7 %, contre +5,2 % et +4,9 % pour l’IPC), les deux indices différant par leurs pondérations et leur traitement de certains postes.
| Base 100 | Déflateur | Structure constante | Salaire moyen | RMPP cumulée |
|---|---|---|---|---|
| 2008 | IPC | 95,4 | 99,8 | 122,0 |
| 2012 | IPC | 95,5 | 98,0 | 114,9 |
| 2008 | IPCH | 92,0 | 96,3 | 117,7 |
| 2012 | IPCH | 92,7 | 95,1 | 111,5 |
Avec l’IPCH, la perte à poste donné atteint environ 8 % depuis 2008, et le salaire moyen lui-même passe sous son niveau de 2008.
8 2007 : quand un ministre juge une étude de l’Insee « totalement erronée »
Cette distinction entre indicateurs n’est pas qu’une affaire de techniciens. Le 24 juillet 2007, l’Insee publie Les salaires des agents de l’État en 2005 (Insee Première n° 1151, Gombault et Quarré 2007). Le salaire net moyen y atteint 2 127 € par mois et baisse de 0,9 % en euros constants ; à structure constante, la baisse est de 1,6 %. Le même tableau indique que le salaire net des personnes en place augmente de 0,4 % en euros constants.
Le 3 août 2007, interrogé par Aymeric Caron sur i-Télé, le secrétaire d’État chargé de la Fonction publique, André Santini, juge l’étude « totalement erronée » et affirme que le pouvoir d’achat des fonctionnaires « a augmenté de 1,6 » (Portail de la Fonction publique 2007; Les Échos 2007). « Nous contestons les bases de l’étude », ajoute-t-il, en annonçant vouloir « dialoguer avec l’Insee ». Deux mois plus tard, sur France 2, il reproche encore aux syndicats de se cramponner « sur le point d’indice ».
A. Caron : A. Santini, il y a une étude de l’Insee qui vient de révéler que le salaire des fonctionnaires avait diminué en 2005. […] Est-ce que vous êtes pour une revalorisation de ces salaires ?
A. Santini : Mais cette étude est totalement erronée, voilà. […] Pour le pouvoir d’achat des fonctionnaires, non, le pouvoir d’achat a augmenté de 1,6.
A. Caron : Donc vous contestez cette étude.
A. Santini : Donc, nous contestons les bases de l’étude. […] nous allons dialoguer avec l’Insee pour éviter qu’il y ait une cause supplémentaire de discorde.
L’étude n’était pas erronée : elle mesurait autre chose que ce que le ministère mettait en avant. Le ministère de la fonction publique raisonnait en RMPP, qui neutralise l’effet des départs à la retraite et des recrutements. Le rapporteur spécial de la commission des finances de l’Assemblée nationale pour le budget 2008, Georges Tron, le relève quelques semaines plus tard (Tron 2007) : la polémique « résulte sans doute d’une mauvaise présentation des résultats », et la RMPP nette calculée par l’Insee (+2,3 % en euros courants, +0,4 % en euros constants) « correspond exactement aux chiffres émanant du ministère ». Quant au chiffre de 1,6 % avancé par le ministre, il coïncide avec la hausse du salaire brut moyen en euros courants publiée dans le même Insee Première, qui n’est pas une mesure de pouvoir d’achat.
Le même rapport résume le fond du problème : les négociations salariales n’avaient pas abouti depuis neuf ans, « principalement en raison d’absence d’instrument de mesure partagé ». Les syndicats regardaient le point d’indice, le ministère la RMPP, l’Insee le salaire moyen. L’épisode s’inscrit dans une année où, selon la mission d’information de l’Assemblée nationale sur la mesure des grandes données économiques et sociales (Mariton 2008), la contestation des statistiques officielles a pris « une ampleur sans précédent ». C’est aussi dans la foulée de ce débat qu’a été créée, en 2008, la garantie individuelle du pouvoir d’achat (GIPA), qui compare l’évolution du traitement indiciaire de chaque agent à l’inflation sur quatre ans.
Ironie de l’histoire : l’indicateur qui aurait permis de trancher le débat sur le prix des postes, le salaire à structure constante, figurait déjà dans l’Insee Première contesté (−1,6 % en 2005). C’est celui qui a ensuite disparu des publications.
9 Un indicateur qui a disparu
Le salaire à structure constante est pourtant le seul indicateur qui réponde directement à la question « combien vaut un poste de fonctionnaire ? ». Il a été publié par l’Insee pendant trente ans, puis a disparu en deux temps :
- de 1995 à 2011, chaque Insee Première sur les salaires de l’État contient un tableau complet de décomposition : structure constante, effet de structure, RMPP, effet de carrière ;
- en avril 2013 (IP n° 1443, millésime 2010), le tableau disparaît : il ne reste qu’une ligne dans un autre tableau, et l’effet de carrière n’est plus publié. Cette publication (Kerjosse et Michel 2013) est aussi la première fondée sur la nouvelle source Siasp, et celle qui paraît avec le plus de retard (28 mois après l’année couverte) ;
- de 2013 à 2022, le chiffre ne figure plus que dans le texte, et parfois dans les tableurs en ligne, avec une nomenclature simplifiée en 2017 ;
- depuis juin 2023 (IP n° 1955, millésime 2021 ; Ntamakuliro-Inema et Volat (2023)), il n’est plus mentionné du tout, pas même sa définition. Le rapport annuel de la DGAFP ne le publie pas non plus.
| DG de l’Insee | IP n° | Millésimes | Auteurs Insee | Co-auteurs DGAFP | Salaire à structure constante |
|---|---|---|---|---|---|
| Jean-Claude Milleron | 86, 156 | 1989-1990 | Guillaume Houriez, Dominique Quarré | tableau (estimation) | |
| Milleron ou Champsaur (transition 1992) | 232 | 1991 | Guillaume Houriez, Dominique Quarré | tableau (estimation) | |
| Paul Champsaur | 286, 354, 409, 492, 555, 627, 694, 768, 818 | 1992-2000 | Guillaume Houriez, Dominique Quarré, Martine Eenschooten, Véronique Cornuau | tableau → tableau complet | |
| Champsaur ou Charpin (transition 2003) | 923 | 2001 | Marielle Dhune, Dominique Quarré | tableau complet | |
| Jean-Michel Charpin | 977, 1041, 1094, 1151 | 2002-2005 | Marielle Dhune, Dominique Quarré, Vincent Gombault | tableau complet | |
| Jean-Philippe Cotis | 1211, 1257, 1324, 1381 | 2006-2009 | Vincent Gombault, Dominique Quarré, Xavier Besnard, Roselyne Kerjosse | tableau complet | |
| Jean-Luc Tavernier | 1443, 1476, 1509, 1564, 1612, 1662, 1708, 1761, 1810, 1861, 1914, 1955, 2016 | 2010-2022 | Roselyne Kerjosse, Christophe Michel, Julie Goussen, Romain Bour, Jean-Luc Ntamakuliro-Inema | Natacha Gualbert, Fanny Godet, Gwendoline Volat | une ligne du tableau 1 → texte → texte + tableur en ligne → texte (nomenclature grossière) → absent |
| Fabrice Lenglart | 2065, 2100 | 2023-2024 | Benjamin Gilbert, Lino Galiana | Gwendoline Volat, Gaëlle Gateaud | absent |
Cette disparition avait déjà été relevée, à propos de la difficulté à mesurer l’évolution des revenus dans les statistiques de pouvoir d’achat, dans Geerolf (2024).
Les publications n’expliquent jamais ces changements. Ceux-ci coïncident à la fois avec des changements de source (Siasp), d’équipes d’auteurs, de format des Insee Première et de direction générale, sans qu’on puisse attribuer la décision à l’un de ces facteurs.
10 En résumé
| Indicateur | Question à laquelle il répond | Primes | Avancement | Composition des effectifs | Dernière publication |
|---|---|---|---|---|---|
| Valeur du point | Quelle revalorisation générale ? | non | non | non | chaque décret |
| ITB-GI / ITN-GI (DGAFP) | Combien vaut un échelon de grille ? | non | non | non | annuelle |
| Salaire à structure constante (Insee) | Combien vaut un poste, primes comprises ? | oui | non | non | millésime 2020 |
| RMPP | Comment évolue la paie de ceux qui restent ? | oui | oui | non | annuelle |
| Salaire net moyen (EQTP) | Combien coûte l’agent moyen ? | oui | oui | oui | annuelle |
| Effet de structure (GVT solde) | Que doit le salaire moyen aux mouvements d’agents ? | – | GVT + | GVT − | millésime 2020 |
Pour savoir si « les fonctionnaires » ont gagné ou perdu en pouvoir d’achat, il faut donc préciser lesquels : un poste donné (structure constante), un agent qui progresse dans sa carrière (RMPP) ou la masse des agents (salaire moyen).
Bibliographie
Données et code : séries tirées des Insee Première n° 86 (1990) à 2102 (2026) et de leurs tableaux complémentaires, des rapports annuels de la DGAFP (éditions 2023 à 2025), d’Eurostat (IPCH annuel, prc_hicp_aind) et de l’IPP (point d’indice). Le calendrier détaillé des publications, millésime par millésime, est disponible sur demande.